SEPTIEMBRE 2015

JORGE CASTAÑEDA

La política antidrogas estadounidense ha sido un elemento central de las relaciones entre EEUU y México, y de la política de drogas mexicana, al menos desde 1969, cuando Richard Nixon desencadenó la Operación Intercept en la frontera de San Ysidro-Tijuana, inspeccionando cada vehículo que cruzaba la frontera con la esperanza, no de encontrar droga alguna, sino de presionar al gobierno del entonces presidente Gustavo Díaz Ordaz para aumentar el control mexicano sobre las drogas. Por lo menos desde entonces, Estados Unidos ha seguido una política de criminalización, prohibición y de facto aceptación del consumo de drogas, dado que la sociedad americana ha sido reacia a aceptar el precio de poner en práctica al completo una política de tolerancia cero. Esto ha transferido una parte significativa de la carga de controlar las drogas a la parte de los proveedores y, en consecuencia, al dominio de la política exterior.

Hasta época muy reciente, la amplísima mayoría de las drogas que se consumían en Estados Unidos venían de fuera, y desde mediados de los 80, de México o a través de él. La excepción hoy en día es la marihuana, donde la producción americana probablemente ya ha sobrepasado a las importaciones, aunque no por mucho. Los traficantes de droga y el crimen organizado han llegado a las mismas conclusiones que todo el mundo acerca de la manera más fácil de introducir en Estados Unidos personas, bienes, servicios y dinero —esto es, desde México—. La única excepción ha sido desde los años 90 el Plan Colombia, pero muchos, incluido quien les escribe, creen que la iniciativa Clinton-Bush tenía tanto de contrainsurgencia como de programa de control de drogas.

Aunque todos los gobiernos mexicanos han declarado vanamente que su intención de intensificar el control sobre las drogas respondía a motivos internos —adicción a las drogas, corrupción, seguridad nacional, etc.— lo cierto es que la verdadera razón, salvo posiblemente para el actual presidente, Felipe Calderón, ha sido siempre la presión o la persuasión americana. No se trata de que en ausencia del factor estadounidense México no hubiera tenido una política antidrogas, pero se le habría dado mucha menos prioridad.

Esto siempre ha generado ambivalencia en México. Desde el principio de este periodo en las relaciones EEUU-México, siempre ha existido en México una sensación de que Estados Unidos, debido a lo que Hillary Clinton llamaba recientemente su «insaciable demanda» de drogas, y debido a sus peculiares leyes sobre armas, ha creado un problema en México que México por sí mismo no puede resolver. México alberga los cuerpos, las botas y el dinero, y México vive con las consecuencias violentas de un dilema americano que se percibe como una hipocresía de los Estados Unidos.

Es por esta razón que en general una guerra férrea contra las drogas tiene escaso apoyo en México; gran parte de sus ciudadanos tienden a pensar que, al menos en este campo, México está haciéndole el trabajo sucio a Estados Unidos. La única forma de sortear este problema ha sido fabricar otras explicaciones que casi siempre y en el mejor de los casos han sido medias verdades. Esto es lo que ha sucedido bajo el presidente Calderón: ha dado varias razones para su campaña antidroga —consumo en México, violencia, pérdida de control estatal en ciertas partes del país, corrupción— que, si bien no son totalmente falsas, son en el mejor de los casos plagas con las que el país ha vivido durante décadas. En el caso del consumo, la razón es simplemente falsa: el uso de drogas en México, de acuerdo con las propias estadísticas del gobierno, permanece remarcablemente bajo, y apenas ha crecido en la última década. Inicialmente, una justificación como la de Calderón funciona bien, dado que proyecta la política del gobierno como nacida de necesidades internas; pero después de algún tiempo empiezan a aflorar las debilidades del argumento, y la opinión pública empieza a darse cuenta de que existe una diferencia sustancial entre la magnitud del esfuerzo desplegado y las razones para desplegar tal esfuerzo.

Merece la pena reconocer que México ha producido tradicionalmente marihuana y heroína, y más recientemente metanfetaminas, pero no la droga más atractiva desde una perspectiva comercial: la cocaína. La heroína tiene un techo en el número de adictos que puede haber en un determinado periodo, en un determinado país, a pesar de ser una mercancía de alto valor y de volumen escaso; la marihuana abulta demasiado para los beneficios que rinde, incluso si el universo de sus consumidores puede y de hecho se expande enormemente; sólo la cocaína une las ventajas comerciales de ambas drogas, sin los inconvenientes de ninguna. Pero dado que la hoja de coca no crece en México, el país es sólo un medio de paso hacia los Estados Unidos; si éstos no existieran, o no demandaran cocaína en ninguna de sus variantes, el «problema» de México con las drogas prácticamente desaparecería o, más específicamente, se reduciría al uso tradicional de la marihuana y al consumo de drogas sintéticas por algunos adolescentes acaudalados en discotecas. De modo que, una vez más, incluso la economía del mercado de la droga hace que la política mexicana esté ampliamente enfocada por EEUU: es a causa de la demanda americana que México está «obligado» a luchar en una guerra contra las drogas que en otro caso no tendría por qué luchar.

Todo esto sirve para mostrar por qué la actual política de drogas estadounidense —que lleva en funcionamiento desde los 60— debería cambiar si se quiere que la postura mexicana cambie. También explica por qué es virtualmente imposible para México seguir una política diferente de forma unilateral. Cuando en 2005 el entonces presidente Vicente Fox intentó cambiar las leyes del país para descriminalizar la posesión de pequeñas cantidades de marihuana, heroína y cocaína, básicamente para eliminar el equivalente mexicano de las leyes Rockefeller y dejar de encarcelar a los pequeños infractores, se encontró con una feroz resistencia por parte de la administración Bush que, además de presionar directamente, argumentaba que todo aquello ponía en peligro una supuesta reforma migratoria inminente (que no sería jamás aprobada de todos modos). Sin otra elección, Fox dio marcha atrás.

En verdad México no puede confiar en cambiar su enfoque en política de drogas si no actúa conjuntamente con Estados Unidos. No podemos legalizar, descriminalizar o intentar reducir daños si Estados Unidos no hace lo mismo, porque nos convertiríamos, como Zúrich en el pasado reciente, en un santuario para los consumidores americanos de una suerte o de otra. No podemos lanzar con éxito un ataque en toda regla contra los cárteles —como Calderón ha elegido hacer— sin fracasar y pagar un precio enorme. Y aunque podríamos volver al modus vivendi tácito del pasado, no sería fácil ahora que México ha pedido el apoyo de América, y lo ha recibido parcialmente. Washington no se retractará de buena gana de sus acuerdos, ni se deshará en elogios hacia Felipe Calderón si éste tratara de dar marcha atrás a la guerra contra las drogas y buscara algún tipo de acuerdo (cosa que, por cierto, no parece por la labor de hacer). De modo que, ¿dónde deja esto la política mexicana para el segundo término de la administración Calderón y el primero de la administración Obama?

Si la tendencia presente hacia la descriminalización médica continúa, si la Comisión Webb del Senado concluye que son necesarios y deseables algunos cambios en las leyes sobre drogas de Estados Unidos, y si la administración Obama se enfoca de facto a una política de reducción de daños sin necesidad de establecerlo explícitamente, todavía habría una forma para México de salir del trágico enredo en que está envuelto actualmente. No parece existir otra estrategia accesible y aceptable para salir de esta guerra. Y México continuará pagando un coste exorbitante por haberse sumergido, con el aliento y el apoyo de Estados Unidos, en una guerra sin victoria aparente a la vista.

Al enfrentarse con los cárteles, todo el tiempo, arrojando al ejército mexicano contra ellos, y obviamente al no escatimar en gastos para alcanzar sus fines, Calderón se ha metido en un callejón sin salida. Al final obviamente no se erradicarán las drogas ni el transporte de las mismas a través de México, sino que más bien se limitará la producción al ámbito local, y se elevará el coste de usar el territorio mexicano como camino de entrada para los Estados Unidos, al «empujar» a los cárteles hacia otras rutas fuera de México. Los dos objetivos requieren de tres ingredientes: una fuerza policial efectiva para garantizar el imperio de la ley en el interior del país; un ejército efectivo para cerrar las fronteras de tierra, mar y aire; y un apoyo americano considerable en entrenamiento, equipamiento, inteligencia, detección y demás. Ninguno de ellos está disponible en este momento, ni lo estará pronto. Ahora veremos por qué.

A efectos prácticos, México no tiene una fuerza policial nacional. Hay cerca de 2500 cuerpos de policía municipal, 32 fuerzas de policía estatal, y desde 1999, una Policía Federal (PF) formada en realidad por dos brigadas con cerca de 18 000 tropas operativas. El país también cuenta con una policía de investigación, la AFI, inspirada en el FBI, que debía fusionarse con la PF, cosa que se ha mostrado imposible. Los cerca de 350 000 miembros de los departamentos de policía municipal y estatal son básicamente inútiles como agentes de la ley, y todavía son más inútiles como agentes antidroga. Los últimos tres gobiernos (Zedillo, Fox y Calderón) conocían esto, y es por ello que todos han intentado —hasta ahora sin éxito— forjar una policía nacional, según la línea de los Carabineros de Chile o la Policía Nacional de Colombia. Calderón fundó una nueva academia de policía en 2007, pero en respuesta a preguntas directas planteadas por Human Rights Watch, por ejemplo, su gobierno ha dejado claro que ni un solo policía listo para combatir se ha graduado en el curso de seis meses (lamentablemente insuficiente, en cualquier caso) que proporciona la academia. Los únicos en graduarse han sido «analistas de inteligencia», que México tiene de todos modos en su Centro de Inteligencia y Seguridad Nacional (CISEN). En la medida en que los presidentes mexicanos puedan usar el ejército para hacer tareas de policía y de guerra antidroga, no hay razón para pensar que no lo harán. Y la Fuerza Nacional de Policía permanecerá como un trabajo inacabado.

El ejército mexicano es una de las instituciones más respetadas del país, pero el gobierno tiene mucha parte de culpa en esto. En primer lugar, las encuestas pueden formularse de diferentes formas, y dependiendo de la encuesta, el ejército es más o menos valorado. En segundo lugar, cuenta con más simpatías donde no ha estado estacionado que donde ha estado; y, en tercer lugar, la sociedad mexicana sabe perfectamente que los escándalos de corrupción en el ejército no son sólo cosa del pasado (el General del comando antidroga de Zedillo, Gutiérrez Rebollo, fue detenido en 1998 por tráfico de drogas). Además, el ejército mexicano moderno, fundado tras la Revolución en los años 20, ha permanecido siempre atado en corto por el poder civil del país. Los presidentes no militares, de 1946 en adelante, han preferido reducir —o desalentar— el entrenamiento, el equipo, el profesionalismo y la preparación de combate en general del ejército, en gran parte como un modo de prevenir toda tentación con las armas en política. Al contrario que en gran parte del resto de Latinoamérica, el ejército mexicano no es un cuerpo aristocrático ni ha protagonizado golpes o pronunciamientos en cerca de un siglo. Se trata de un ejército, una marina y una fuerza aérea deliberadamente mal preparadas para las operaciones sofisticadas, complejas, polifacéticas y de rápido despliegue como pueda ser la vigilancia de la frontera sur por aire, tierra y mar.

El esfuerzo aeroespacial mexicano comenzó a principios de los años 90, con vuelos P-4 pilotados por mexicanos pero con un asesor americano a bordo; se establecieron balones aerostáticos, mini-AWACs, radares y grupos de persecución en lancha rápidos a finales de los 90; se compraron más mini AWACs a Brasil en 2001, pero todo esto ha quedado en gran medida en nada. Hoy en día muchos expertos creen que, aunque de acuerdo con ciertas fuentes el embarque de droga en pequeños aviones desde Colombia y América Central ha caído ya de forma significativa, México, con una ayuda importante de Estados Unidos, podría ir más lejos y crear el equivalente a una zona libre de vuelos en el sur, donde todo avión no autorizado y no identificado sería ipso facto derribado sin mayor aviso. La vigilancia marítima es más compleja debido al sinfín de costas de México. Incluso si la marina patrullara sólo en el sur, estaría dispersa a lo largo de tres mares: el Pacífico, el Caribe y el Golfo de México, y detectar incursiones nocturnas, embarcaciones semi-sumergibles y otros intrusos sigilosos sería virtualmente imposible. Una vez más, el único modo de hacer esto es con la clase de ayuda americana que permitió a Washington romper las rutas del sur de Florida a mediados de los 80. Por último, la frontera terrestre, dada la increíble permeabilidad de la frontera México-Guatemala, podría acordonarse con más ventaja en el istmo de Tehuantepec, como la agencia de inteligencia contempla desde 2004, pero una vez más esto requeriría de la cooperación americana, esta vez en el interior del territorio mexicano, más allá de la simple frontera.

Todo lo cual nos lleva al tercer asunto, que en realidad ya hemos tocado varias veces: la cooperación de Estados Unidos. La Iniciativa Mérida podría haber sido, como ambos gobiernos han celebrado, un hito en el que, por un lado, Washington acepta su responsabilidad en el pantano de la lucha contra las drogas (aunque de hecho lo ha reconocido siempre desde al menos los 60), y México finalmente solicita y recibe sumas mucho mayores de ayuda americana (aunque en términos relativos esto es discutible: véase la recepción y devolución de más de sesenta helicópteros «Huey» en los 90 por parte del gobierno de Zedillo). Pero esto no está ni siquiera cerca de ser suficiente para abordar los retos esbozados arriba.

Además de razones presupuestarias por parte de Estados Unidos, es insuficiente porque México no quiere más, dadas las estrictas condiciones que acompañan generalmente a la ayuda americana. Lo que es más importante, y en fuerte contraste con el Plan Colombia, donde cerca de mil unidades de Estados Unidos han estado operando desde hace una década (de forma abiertamente oficial o «contractual»), México no aceptaría el desembarco de tropas americanas en su suelo. Esto es perfectamente comprensible, dada la historia de los dos países, pero es contradictorio. El Pentágono y el Congreso no proporcionarán fácilmente tecnología sofisticada a las fuerzas mexicanas si éstas a continuación cambian de bando, como hicieron los infames Zetas a finales de los 90; prefieren hacer las investigaciones por su cuenta. Todavía peor, cuesta inmensamente más entrenar fuerzas mexicanas en Estados Unidos que enviar instructores americanos a México. Y por último, para que la cooperación entre agencias de inteligencia funcione efectivamente, los niveles de confianza, cooperación y colaboración en tiempo real y sobre el terreno durante la prosecución de las operaciones debe alcanzar niveles no vistos hasta el momento. Nada de esto está cerca del terreno de lo posible, y con toda probabilidad no será factible en un tiempo cercano.

De ahí la paradoja de la política antidrogas de Estados Unidos. En la medida que la criminalización, su hipocresía y una discusión seria sobre las alternativas han sido descartadas de la discusión pública, la política estadounidense sobre drogas permanecerá igual que en los últimos cuarenta años: una guerra por goteo contra los proveedores y orientada a la política exterior más allá de las fronteras de Estados Unidos. En el caso de México, por una serie de razones específicas, esa política, junto a varias consideraciones de política doméstica mexicana, han llevado a una guerra que no puede ganarse y que no se debería estar librando. A menos que Estados Unidos esté listo para proporcionar mucha más ayuda a México, con un compromiso sostenido sobre un lapso de tiempo mucho más largo, y con obstáculos culturales mucho mayores que en el Plan Colombia. Y además, México tiene que dejarse ayudar si quiere ganar la guerra de elección en la que se ha embarcado el presidente Calderón. Tendría que aceptar términos y condiciones del apoyo americano que siempre han sido anatema en el pasado, y que la sociedad mexicana probablemente no está aún lista para consentir.

No hay una solución óptima a este dilema. Pero la única alternativa concebible radica en un cambio en la política americana sobre drogas: no en la disminución de la demanda, ni en la prohibición de la oferta, sino en la descriminalización, la minimización de daños y el ajuste de las leyes a la realidad, en lugar de intentar inútilmente lo opuesto, además de entender que lo último que necesitan los Estados Unidos es un incendio en la puerta contigua.